这是时隔9年的一次修订。2014年8月，原环境保护部印发《环境监察稽查办法》（以下简称《原办法》）。2014年前后，我国生态环境保护工作处在艰难爬坡、负重奋进的历史阶段，可喜变化与严峻形势并存，“大气十条”“水十条”“土十条”等一系列史上最严治污行动计划展现了我国生态环境保护的坚定决心。当时的环境形势客观要求环境执法力度进一步加大，而实施稽查可以通过内部监督推动环境执法工作合法合规有序进行。

     彼时，虽然各地就环境稽查开展了大量探索和实践，但总体来看，稽查工作未成体系，工作流程不明、追责不严、专业人员缺乏等问题，导致稽查工作常常“有心无力”。《原办法》的出台，意味着稽查工作有了行动指南。《原办法》规定了稽查的类型、权利、责任、奖惩等，明确对执法不规范、履职不到位、违法乱纪的15种行为采取一系列内部和外部处罚措施。

《原办法》实施9年，各地生态环境执法规范化水平明显提升，案件办理质量明显提高。

      为何在此时对其修订发布新《稽查办法》？

      从时代背景来看，我国生态环境形势发生巨变，美丽中国建设迈出重大步伐。在迈入新发展阶段的同时，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，对生态环境执法的内容、形式、规范性等提出了更新、更高的要求。从客观需求来看，省以下环保垂改和综合行政执法改革让各级执法机构层级和执法内容均发生了较大变化，作为提高执法水平的有力抓手，稽查工作也需要同步进行调整。此外，生态环境保护综合行政执法改革进入“下半场”，规范高效执法是重点。

      那么，新《稽查办法》针对解决哪些新问题？对基层执法工作将产生怎样的影响？下一步落地见效需要做什么？本报记者就此采访了多名有稽查经验的人员，对新《稽查办法》作进一步解读。

稽查对象调整，执法规范化要求“下”到最基层“我曾经遇到过0分案卷，是乡镇、街道综合行政执法局做的。”江苏省苏州市生态环境综合行政执法局的郑兴春曾在稽查工作中发现，各地案卷质量相差很大，同样的违法行为，可能会出现有的罚有的不罚、严重的比轻微的罚得少等情况，越往基层走越发现这种问题愈加突出。然而，按照《原办法》，无法对乡镇、街道综合行政执法局进行稽查。

      《原办法》规定，稽查是指上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门开展环境监察工作情况进行的监督、检查。省以下环保垂改后，县级生态环境部门已调整为设区的市级生态环境部门的派出机构。而对于乡镇、街道综合行政执法局，就更不存在上下级关系。

      乡镇、街道处于生态环境执法工作的最基层，疑难杂症多、挑战大，与百姓利益密切相关，这部分执法工作是否规范，将对整个生态环境执法规范化建设进程产生很大影响。

新《稽查办法》对稽查的定义修改为：生态环境主管部门对其下级生态环境主管部门或派出机构以及其他承担生态环境保护综合行政执法职能的综合行政执法机构依照有关法律、法规、规章履行执法职责情况进行的监督检查。郑兴春认为，这一调整是一个重大突破。

      山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队的王同林进一步解释，这意味着，上级生态环境主管部门可对下级生态环境主管部门继续实施稽查，如国家对省、市级生态环境主管部门进行稽查；国家、省级生态环境主管部门可对市级的派出机构，以及市级、县级生态环境执法机构实施稽查；市级生态环境主管部门可对派出机构，以及其他承担生态环境保护综合行政执法职能的综合行政执法机构实施稽查。

      非现场稽查提高效率，为基层“减负”

      “看到近几年非现场执法手段突飞猛进，我们很羡慕，如今我们稽查人员也可以探索这一方式了。”江西省鹰潭市生态环境保护综合行政执法支队的刘洋有过3年稽查工作经验，他向记者介绍，去年5月，鹰潭市已经率先开始了非现场稽查的探索。

      对于基层工作来说，效率是关键。人手少、任务重是普遍情况，当收到被稽查的通知时，基层工作人员往往要准备大量材料“迎检”，而稽查人员则要到现场，在这些材料中发现问题。对于稽查双方而言，这都是个“苦差事”。事实上，随着科技的进步和相关执法平台的规范和完善，检查材料的部分不一定全部在现场完成。这也是鹰潭市探索非现场稽查的切入口。

      刘洋介绍，在稽查工作组确定稽查对象后，会通过移动执法等信息化平台，对被稽查对象移动执法建设使用、执法公示制度和全过程记录制度等情况线上调阅，提前记录问题，督促开展整改。也就是说，从前是去现场发现问题，现在是带着部分问题去现场解惑。这使得稽查工作的效率大大提高，同时，被稽查单位也无需重复提供线上已有的材料。

      刘洋对效率的提升有直观感受，曾经可能要耗时一整天的稽查工作，现在半天时间即可完成。

      通过半年多的非现场稽查探索，刘洋发现，非现场稽查还起到了经验交流的作用。“我们在线上可以掌握全市的情况，会更清楚每个地方的短板、弱项，等到线下稽查时，就可以向被稽查单位有针对性地介绍一些解决问题的好经验、好办法。”

      刘洋在实践中也发现了问题。关于非现场稽查的制度并不完善，信息化程度也有待提高。“平台没有搭建或打通，很多信息还没有整合，真正执行过程中，会出现不断找人要信息的情况。”

      郑兴春也认为，目前的稽查工作无法完全依赖非现场，稽查的重点内容之一是案卷，很多问题只看案卷看不出来，需要现场询问执法人员，因此，线下稽查仍是主要方式。

      不过刘洋表示，这样的变化对于稽查人员来说是欣喜的。这说明稽查工作将一改按部就班的传统模式，稽查方式更加灵活。随着执法规范性的要求越来越高，稽查工作也将越来越被重视。

      新增容错纠错规定，利于扭转错误认知

      新《稽查办法》新增了容错纠错、尽职免责规定，明确了不予追究执法过错责任等7种情形。吉林省延边朝鲜族自治州生态环境保护综合行政执法支队副支队长桑海认为，这一变化至关重要。

      桑海介绍，在延边州，关于非规模化养殖的问题，时常会接到群众投诉，这让基层环境执法人员很头疼。因为相关的法律法规只规定了规模以上养殖污染环境的具体管理措施，没有对规模以下养殖作出明确规定。也就是说，基层执法人员没有执法依据。但无论是群众还是属地政府，都认为这是生态环境部门应该处理的问题。“这种情况下，我们就只能处罚，但处罚后当事人申请复议，我们就站不住脚了。”在此情况下，基层执法人员如果再被稽查追责，对工作积极性的打击很大。

      记者注意到，新《稽查办法》不予追究责任的7种情形中，有一条是“有关法规、标准、规范等执法依据缺乏、规定不一致或不具备实施条件的”，还有一条是“在化解矛盾纠纷、解决历史遗留问题中主动担当、积极作为，但未达到预期效果的”。桑海认为，这是对基层执法人员工作信心的保护。

      事实上，在延边州，基层执法工作的压力之大难以想象。在编在岗的一线执法人员只有34名，一些地方可能只有3名工作人员，确保达到最基本的执法要求。这些执法人员中有相当一部分已经50岁以上，年龄构成偏大，但他们往往身兼数职。执法力量严重不足，稽查的人手也不够，与之相对应的是执法规范性的要求越来越高。在这样的压力下，桑海仍感受到了基层执法的进步。“以前，很多执法人员把立案时间、原因都能写错，低级错误常犯，但现在通过稽查发现，这些问题很少再出现。”这样的进步离不开当地基层执法人员的努力与付出。但百密总有一疏，在繁重的工作任务下，总会出现各种差错。“给我们一个纠正错误的机会和空间，这让执法人员感受到是被理解和体谅的，也让他们能更加理解稽查工作的初衷。”桑海说道。

      延边州的情况或许不是个例。多位执法人员向记者反映，基层对于稽查工作的认知就是“找茬”，这容易让稽查人员和执法人员成为对立的双方，不利于稽查工作的开展，也不利于基层执法问题的整改。

      “其实我们稽查不是针对基层执法人员故意挑刺，稽查应该是一个帮扶的角色，帮助他们发现问题，把基层急迫需要解决的问题反馈上去，并帮助他们寻找解决办法。事实上，我们在同一战线。”刘洋认为，新《稽查办法》一个重要的导向是，通过一系列举措为基层“减负”，进而转变基层执法人员的一些错误认知和心态。

      此外，新《稽查办法》的落实，需要各地进一步细化、完善相关制度，像延边州这样的情况，或许只有解决根本性难题，才能确保新制度、新规定的有效落地。

文章转载自 中国环境报 作者：本报见习记者江虹霖，如有侵权，可联系我们删除