杨朝霞，北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任，教授，博士生导师，兼任北京市法学会环境法学研究会副会长。
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。如何完善生态文明基础体制？怎样利用生态文明基础体制推动发展方式绿色低碳转型？围绕这些问题，本报记者近日采访了北京林业大学生态文明研究院副院长杨朝霞。
为发展“明底线”“划边框”“定清单”
中国环境报：《决定》提出完善生态文明基础体制，何谓“生态文明基础体制”？
杨朝霞：“生态文明基础体制”是一个新提法，这里用的是“基础体制”，同我们在学术话语上使用的“基本制度”大致一个意思，但又不完全相同。这其实涉及政治话语的学理化阐释和学术化表达问题。
在政策文件中，“体制”“机制”“制度”经常混用。但是，实际上，三者既有联系又有区别。
所谓制度，是指在人类活动和社会交往的过程中需要一定范围内的主体共同遵守的办事规则或行动准则，具有规范性、普遍性、广泛性等重要特征。根据调整目的、对象和内容的不同，可将制度分为主体性制度、行为性制度、机制性制度、客体性制度、责任性制度等。
所谓体制，是指国家就某一领域事务在组织架构、职能分工、地位关系等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。如，环境监管体制、环境司法体制、计划经济体制等。
所谓机制，重在强调有关组成部分之间的运作机理以及各种变化的相互联系，如参与机制、协同机制、激励机制、惩戒机制等。我们发现《决定》同时使用“制度”“体制”“机制”，对第47部分的“完善生态文明基础体制”作了规定。
中国环境报：《决定》规定的基础性体制对推动生态保护和高质量发展有何重要意义？
杨朝霞：《决定》指出要从革新范式（分区域、差异化、精准管控）、查清底数（生态环境监测和评价）、明晰抓手（国土空间用途管制和规划许可、自然资产产权管理、环境资源责任考核监督、生态安全协调等）、打造体系（编纂生态环境法典）等方面入手，完善生态文明基础体制，这为以制度思维和法治手段推动生态环境高水平保护和经济社会高质量发展奠定了坚实的制度基石。
其中，实施以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（“三线一单”）为基础的生态环境分区管控制度，立足自然规律和区域差异，为发展“明底线”“划边框”“定清单”，实施分区域差异化的生态环境精准管控，对于通过高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，建设人与自然和谐共生的现代化具有重大意义。
加快立法进程，推动制度健全完善
中国环境报：生态文明基础体制主要包括几个方面？如何利用法律法规推动生态文明基础性制度完善？
杨朝霞：早在2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》规定，要构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。《决定》在《生态文明体制改革总体方案》的基础上，就完善生态文明基础体制作了全新规定。
一是实施分区域、差异化、精准管控的生态环境分区管理制度。我们应按照《关于加强生态环境分区管控的实施意见》的要求，为2025年基本建立、2035年全面建立生态环境分区管控制度而做好法制建设准备，建议组织力量研究制定《生态环境分区管控法》。
二是健全生态环境监测和评价制度。目前，我国对环境的监测和评价已制定了《环境监测管理办法》《环境影响评价法》等专门性立法，然而，生态监测和评价制度建设还存在严重不足，亟待健全完善。建议跳出环境污染防治的固有思维模式，站到“生态+环境”保护和生态文明建设的高度，尽快制定《生态环境监测条例》和《生态环境影响评价法》（废止环境影响评价法）。
三是建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。2023年9月，《国土空间规划法》已被列入《十四届全国人大常委会立法规划》第一类项目，建议集中力量加强立法研究，全力加速该法的出台，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。
四是健全自然资源资产产权制度和管理制度体系。重点是构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，着力解决国家和集体作为自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等突出问题。目前，我国自然资源领域的立法普遍存在“重资源、轻资产”“重权力、轻权利”“重利用，轻所有（权）”“重守成，轻创新”等突出问题，建议正在制定的国家公园法着力解决这一问题。
五是建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。考核、评估、监督、问责等机制的运用，有助于督促和倒逼生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值工作的顺利进行。这方面可以说是我国生态文明法治建设的短板和弱项，亟待大力加强。
六是完善国家生态安全工作协调机制。国家生态安全的保障，跨越森林、草原、湿地、荒漠、海洋等生态系统和生物多样性的维护，需要林草、水利、环保、资源、农业农村、发改、建设等多个部门之间和长江、黄河等多个流域的上下游、左右岸的行政区域之间的协调和联动，完善国家生态安全工作协调机制迫在眉睫。
七是编纂生态环境法典。党的十八届四中全会提出编纂民法典，党的二十届三中全会提出编纂生态环境法典，这是《决定》最大的亮点，无不令人欢欣鼓舞。
加强“事理”“法理”两面作战能力建设
中国环境报：生态环境法典编纂工作正在顺利推进，草案有望在今年被全国人大常委会进行第一次审议。您认为，编纂工作该怎样贯彻《决定》精神？
杨朝霞：环境保护观和可持续发展观都是由西方国家首先提出而后我们追随的，只有生态文明观是中国共产党带领全国人民在充分吸收我国古代“天人合一”的生态思想和借鉴西方可持续发展等生态理论的基础上，站在人与自然复合生态系统和人类文明新形态的高度，率先自主提出来的。生态文明建设的根本目标是以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，最终实现生产发达、生活美好、生态安全之“三生共赢”的人与自然和谐共生，是对西方可持续发展观的全面超越。最根本的超越是，可持续发展以解决贫穷、饥饿、环境卫生、能源安全等基础性问题为出发点，并不追求“高质量”“高水平” “高品质”等高阶目标。
对此，我们要真正理解，到底什么是高水平保护，什么是高质量发展，如何统筹高水平保护和高质量发展，并在此基础上推进生态文明基础体制改革。同时，要有道路自信、理论自信和制度自信，将中国的生态环境法典打造为人类生态文明时代的标志性法典，成为世界法典化历史上可与法国、德国、瑞士民法典媲美的又一法治文明丰碑。
特别是，要把《决定》所规定的生态环境分区管理制度、生态环境监测和评价制度、国土空间用途管制和规划许可制度、自然资源资产产权制度和管理制度体系、生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度、国家生态安全工作协调机制等基础性制度写入法典总则，建立健全完善的生态文明基本制度体系。
不过，我们也要对编纂生态环境法典面临的挑战有全面清醒的深刻认识，切忌急功近利、囫囵吞枣，把持久战打成突击战、把攻坚战打成消耗战。
其一，缺乏可直接借鉴的域外环境法典编纂成熟经验。（1）国外环境法典在形式和内容上不像各国民法典那样拥有大致相同的立法体例和制度体系，在法典化进程和经历上更是千差万别无章可循。（2）域外的环境法典几乎都以“环境保护”“可持续发展”等属于工业文明修正论范畴（工业文明生态化）的理念或思想作为指导思想，大多属于第二代环境法的范畴，难以为已进入生态文明新时代的中国编纂环境法典提供可直接借鉴的全面有效经验。（3）法国、意大利、瑞典、爱沙尼亚等编纂了环境法典的国家其国土面积和人口规模都比较小，其法典化经验难以为人口规模巨大、地理条件复杂、文化传统悠久、结构性矛盾突出的中国所直接借鉴。
其二，无法将民法典编纂本土经验套于环境法典。这是因为，属于单质型基础性部门法范畴的民法典采用以“法理”（权利体系）为逻辑主线，以私人利益为本位，以物权、债权、人身权为基石范畴，以裁判规范为主体的编纂方式。从理论上看，属于综合型领域性部门法范畴的生态环境法典应采用以“事理”而非“法理”为逻辑主线，以公共利益为本位，以环境、资源、生态为基石范畴，以执法规范为主、裁判规范为辅的编纂方式。
其三，作为法典化基础的环境立法体系仍不完备。最突出的短板是，我国在国家公园、气候变化、生态产品价值实现等生态领域的专门性立法仍付之阙如。
其四，尚无成熟学科理论作为环境法典的学理支撑。法典是法学家和政治家共同的作品，从学术的视角看，法典是法学理论的规范性表达和制度性体现，需要以成熟的学术体系和知识体系作为学理支撑。然而，我国对环境法典的系统研究才刚刚起步，具有典型的初级性、阶段性特征，特别是环境法法典化在“事理”（如环境、资源、生态的关系）和“法理”（如环境权）等方面的基础理论还很不成熟。
综合以上问题和挑战，根据整体推进、重点突破的方法论，建议在法典化步骤上先集中力量制定生态环境法典总则和环境污染防治分则。我国的环境法学应当加强向“事理”和“法理”两面作战的能力建设，特别是加强对习近平生态文明思想的学理化阐释和体系化建构研究，在“事理”层面真正明晰这一自主创新成果的核心要义和相对于西方可持续发展观的理论优势，为全面实现对习近平生态文明思想的法典化表达做好理论准备。
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